Псковская губерния, 1850–1914: преемственность, расширение и система / Екатерина Корнеева

Псковская губерния была образована в результате территориальных преобразований, последовавших за первым разделом Речи Посполитой в 1772 г., и после нескольких изменений границ и статуса была восстановлена как губерния в 1796 г. Расположенная в западной части Европейской России, примыкавшая к Лифляндии и находившаяся между Санкт-Петербургской, Новгородской, Тверской, Смоленской и Витебской губерниями, она оставалась преимущественно сельской и аграрной. Важнейшими отраслями ее экономики были земледелие, животноводство, лесное хозяйство, производство льна и пеньки, заготовка древесины и местная торговля. Около 1851 г. население губернии составляло приблизительно 657 000 человек. В ее состав входили восемь уездов — Псковский, Великолукский, Новоржевский, Опочецкий, Островский, Порховский, Торопецкий и Холмский, — а сам Псков оставался сравнительно небольшим губернским центром. Сочетание рассредоточенного сельского населения и обширной территории делает Псковскую губернию особенно показательным примером того, как во второй половине XIX в. расширялось институциональное и кадровое присутствие российского государства на провинциальном уровне.

В 1850 г. Псковская губерния не была институционально неразвитой. Во главе стояли гражданский губернатор Александр Львович Черкасов и вице-губернатор Николай Михайлович Потулов, однако власть распределялась между рядом параллельных и частично пересекавшихся институциональных ветвей, ведавших финансами, государственными имуществами, полицией, юстицией, межеванием, строительством и дорогами, статистикой, медициной и общественным призрением, продовольствием, образованием, почтовым сообщением, дворянскими учреждениями и городским управлением. Поэтому губернатор выступал не просто главой единой вертикальной иерархии, а главным связующим звеном между учреждениями, имевшими собственный персонал и нередко собственную ведомственную подчиненность.

Некоторые из этих отраслей уже располагали значительным постоянным чиновничьим аппаратом. Казенная палата во главе с Иваном Корнильевичем Афендиком включала советников, ведомственных чиновников, губернского контролера, казначея, заседателей, чиновников особых поручений, секретаря, архивариуса и нижестоящий персонал. Палата государственных имуществ под руководством Владимира Федоровича Львова также представляла собой отдельную ведомственную иерархию, занимавшуюся государственными имуществами, лесами, контролем и хозяйственными вопросами. Уже отчетливо проявлялась и техническая специализация. Губернский землемер Николай Михайлович Зиновьев действовал в специализированной сфере межевания, а Строительная и дорожная комиссия объединяла инженерный, архитектурный, межевой и административный персонал, включая губернского архитектора Ивана Кирилловича Шевцова.

Медицина, образование и связь также образовывали самостоятельные профессиональные сферы. Врачебная управа включала инспектора, оператора-хирурга, акушера и делопроизводителя, тогда как в городской больнице служили смотритель Егор Матвеевич Подерия и врачи Иван Иванович Куницкий и Густав Иванович Освальд. В состав педагогического коллектива губернской гимназии входили директор, инспектор и преподаватели математики, правоведения, физики, латыни, истории, русского, немецкого и французского языков, а также рисования и других предметов. Таким образом, профессиональный специалист уже существовал в системе 1850 г., однако специалисты были сравнительно немногочисленны и концентрировались в отдельных учреждениях и городских центрах.

Определяющей чертой системы 1850 г. была поэтому не институциональная простота, а кадровая малочисленность. Губернское государственное управление уже выполняло чрезвычайно широкий круг функций, однако многие из них опирались на сравнительно небольшую группу людей. Черкасов, Потулов, губернский предводитель дворянства Николай Сергеевич Беклемишев и другие старшие должностные лица неоднократно появлялись в составе различных учреждений. Статистический комитет, например, не имел полностью самостоятельного кадрового состава: в нем заседали чиновники, уже занимавшие важные посты в других структурах. Аналогично действовали уездные дорожные комиссии, объединявшие предводителя дворянства, городничего, исправника, чиновников государственных имуществ, землемера и других уже существовавших должностных лиц, а не отдельный дорожный штат.

Так возникало характерное для середины XIX в. соотношение между учреждениями и людьми: один человек мог выполнять несколько институциональных функций. Институциональная дифференциация была, следовательно, выше кадровой дифференциации. Государственная система Псковской губернии имела больше функций, чем специализированных штатов для их выполнения. Вакансии во врачебных, учебных, судебных и канцелярских должностях дополнительно подчеркивали эту особенность. Наличие предусмотренной штатами должности еще не означало наличия постоянного лица, способного ее занять. Весь губернский аппарат исчислялся сотнями, а не тысячами лиц, управляя населением, приближавшимся к двум третям миллиона. При этом число упоминаний имен или должностей нельзя принимать за число уникальных чиновников, поскольку одни и те же лица неоднократно встречались в разных комитетах и учреждениях.

Территориально, однако, имперское государство уже далеко выходило за пределы города Пскова. В восьми уездах воспроизводился компактный, но вполне узнаваемый набор учреждений: уездные предводители дворянства, дворянские опеки, уездные и земские суды, полицейские органы, казначейства, землемеры, врачи, почтовые чиновники, учебный персонал, учреждения государственных имуществ и лесного ведомства, дорожные комиссии, тюремные комитеты и городские органы. Дореформенный земский суд не следует смешивать с позднейшим земством: это было полицейско-административное учреждение во главе с исправником, которому помогали заседатели и становые приставы. Наряду с ним существовал собственно судебный уездный суд. В Пскове городскую полицию возглавлял полицмейстер Дмитрий Алексеевич Смирнов; город делился на части, находившиеся в ведении частных приставов. Следовательно, система 1850 г. уже имела территориальную организацию, однако ее местные узлы оставались сравнительно малочисленными по персоналу.

Кадровый состав системы также был неоднородным. Коронные гражданские служащие действовали рядом с выборными дворянскими должностными лицами, купцами в городском управлении, техническими специалистами, врачами, канцелярскими служащими и людьми с военным прошлым. Смирнов, например, имел чин армейского подполковника. Отставные офицеры и другие военные встречались в полиции, судебных и дворянских учреждениях, тогда как ордена, участие в военных кампаниях, выслуга и знаки беспорочной службы составляли важную часть служебной идентичности. Поэтому губернский служащий середины XIX в. по-прежнему в значительной степени определялся чином, служебной биографией, сословным положением и личным статусом даже тогда, когда выполнял специализированную профессиональную функцию.

К 1903 г. старая структура оставалась узнаваемой, но вокруг нее произошло принципиальное изменение. Губерния и уезд сохранились; предводитель дворянства продолжал играть заметную роль; полиция, суды, финансовые органы и имперские ведомства продолжали действовать. Следовательно, речь шла не о замене одной институциональной системы другой, а о преемственности и наслоении. Вокруг каркаса XIX в. сформировалась значительно более плотная сеть земских, медицинских, образовательных, почтово-телеграфных, городских, благотворительных, военно-служебных, кооперативных, надзорных и общественных учреждений.

Наиболее очевидным новым институциональным слоем стало земство. В структуре 1850 г. ничего подобного еще не могло существовать, поскольку земская реформа не была проведена. К 1903 г., однако, уездные земские собрания и управы имели председателей, членов, секретарей, бухгалтеров и специализированных служащих. Особенно показательной была Островская уездная земская управа. Помимо председателя и членов, в ней служили секретарь, бухгалтер, заведующий сельскохозяйственным складом, землемер по регистрации земель, дорожные смотрители и заведующий земским арестным помещением. Земство, таким образом, превратилось из выборного совещательного института в постоянного работодателя административного, профессионального и технического персонала.

Тот же процесс наблюдался в медицине. Если в 1850 г. система включала небольшое число врачей, встроенных в государственный аппарат, то материалы по Островскому уезду за 1903 г. показывают земскую больницу с собственным врачом, фельдшерами, регистратором и женским медицинским персоналом. Медицина начинала действовать как территориальная система общественного обслуживания, а не просто как совокупность отдельных врачебных должностей. Сопоставимым образом расширялось образование. Длинные списки земских учителей особенно важны, поскольку свидетельствуют о появлении нового типа провинциального общественного служащего: территориально рассредоточенного, профессионально определенного и выполнявшего одну и ту же стандартизированную функцию во множестве населенных пунктов. Школы, инспекторы, учителя, училищные советы и духовные учебные учреждения создавали образовательную географию, гораздо глубже проникавшую в сельскую местность, чем сравнительно концентрированная система образования 1850 г.

Еще одним особенно наглядным показателем территориального проникновения была связь. Почтовая служба существовала уже в 1850 г., однако к 1903 г. почтово-телеграфная система стала и более дифференцированной, и более территориально рассредоточенной. В Острове действовала почтово-телеграфная контора с начальником, помощником и многочисленными специализированными служащими; отдельные отделения находились в Пыталове и Крюкове, а в Печорах существовало еще одно почтово-телеграфное отделение. Существенным изменением было, следовательно, не только увеличение численности персонала, но и распространение постоянных институциональных узлов ниже уровня главных губернских и уездных центров.

Полиция претерпела параллельную территориальную трансформацию. В 1850 г. уездная полиция уже проникала в сельскую местность через исправника, заседателей и становых приставов. К 1903 г., однако, материалы по Островскому уезду фиксировали чиновников по станам и нумерованным полицейским участкам; видно не менее двенадцати участков. Важно не то, что сохранившиеся материалы позволяют доказать определенный процентный рост полицейского персонала — этого они не позволяют, — а то, что они демонстрируют значительно более дробное пространственное деление полицейской юрисдикции.

Одновременно множились учреждения, находившиеся за пределами государственной бюрократии в узком смысле. Городские органы, сиротские суды, тюремные попечительства, училищные советы, комитеты попечительства о народной трезвости, органы по воинской повинности, торговые депутаты, кредитные и ссудо-сберегательные товарищества и другие организации включали купцов, духовенство, крестьян, профессионалов, городских представителей и государственных чиновников. Особенно показательны почетные мировые судьи, сведения о которых определялись не только бюрократическим чином, но и местом жительства, дворянским статусом, образованием и другими социальными характеристиками. К 1903 г. губернское управление все теснее связывало назначенных чиновников с укорененными в местной среде элитами.

Изменения между 1850 и 1903 гг. поэтому нельзя свести к переходу от бюрократии к самоуправлению. Расширялись одновременно обе сферы. Развивались земские учреждения, но одновременно усиливались территориальная организация полиции, почтово-телеграфная связь, аппарат воинской повинности, образовательный надзор и специализированные государственные ведомства. Имперское государство не отступало по мере развития местных институтов. Напротив, государственные, земские, городские, профессиональные, церковные и общественные сети все плотнее занимали одну и ту же губернскую территорию.

Поэтому 1903 г. является ключевым промежуточным моментом в этой хронологии. Основной переход от сравнительно малочисленной системы 1850 г. уже далеко продвинулся. Старшие должностные лица по-прежнему совмещали институциональные роли, однако под ними возник значительно более многочисленный слой учителей, врачей, фельдшеров, почтово-телеграфных служащих, бухгалтеров, канцелярских работников, землемеров, дорожного персонала, полицейских надзирателей и кооперативных служащих. Старая элитоцентричная структура сохранялась наверху, тогда как ниже расширялась профессиональная специализация. Следовательно, трансформация заключалась в переходе от элитоцентричной многофункциональности к многоуровневой профессиональной специализации, а не от одной полностью отличной системы к другой.

Материалы 1913–14 гг. показывают зрелость именно этих тенденций. Старая схема «губерния — уезд» оставалась видимой, но теперь на нее накладывались многочисленные институциональные сети, территориальные границы и функции которых не обязательно совпадали. Управление одновременно организовывалось через губернию, уезд, город, стан, участок, врачебный участок, ветеринарный пункт, страховой участок, почтовую сеть и другие специализированные территориальные единицы. Единой административной карты Псковской губернии уже не существовало: существовало несколько накладывавшихся друг на друга карт одной и той же территории.

Организация полиции хорошо иллюстрирует эту зрелую территориальную дифференциацию. В Пскове действовали полицмейстер, полицейские надзиратели, приставы, помощники приставов и другой персонал, тогда как уездная полиция имела собственную иерархию во главе с исправником. То, что в 1850 г. представляло собой сравнительно компактную территориальную полицейскую систему, превратилось в гораздо более детально расчлененную структуру. Государство все настойчивее стремилось закрепить конкретных должностных лиц за конкретными участками губернского пространства.

Однако наиболее заметные позднеимперские изменения происходили за пределами полиции. К 1913–14 гг. земство представляло собой крупную институциональную систему. Губернская земская управа включала председателя, членов, секретаря, инженеров, бухгалтеров, канцелярский персонал и других специалистов. На уездном уровне существовали и Уездное земское собрание, и Уездная земская управа. При Губернской земской управе действовало статистическое бюро, а земская печать — редакция «Вестника Псковского губернского земства» — добавляла еще одну специализированную функцию. То, что в 1903 г. выглядело быстро растущим слоем, к 1913–14 гг. стало значительной параллельной инфраструктурой губернского управления и общественного обслуживания.

Особенно показательным было развитие земской медицины. К 1913–14 гг. материалы показывают уже не просто врачей при отдельных учреждениях, а территориально организованную сеть врачебных участков, врачей, фельдшеров, больниц, медицинских пунктов и вспомогательного персонала, распределенного по уезду. Губернская земская больница на Завеличье составляла часть этой более широкой системы. Отдельная колония для душевнобольных имела собственного врача, обслуживающий и вспомогательный персонал. Медицинская помощь стала одновременно институциональной, профессиональной и территориальной.

Еще более показательным было появление самостоятельной земской ветеринарной службы. Ветеринарные врачи и ветеринарные фельдшеры закреплялись за различными участками и ветеринарными пунктами. Ветеринария, таким образом, институционально отделилась от общей медицины и сельскохозяйственных функций, приобретя собственный профессиональный персонал и собственную территориальную географию. Именно такая специализация принципиально отличала позднеимперскую структуру от системы 1850 г.

Тот же принцип проявлялся в земском страховании. Страховые агенты закреплялись за нумерованными участками. Страхование становилось еще одной функцией со своим персоналом и территориальной организацией. К этому времени различные общественные службы делили одну и ту же губернию в соответствии с собственными оперативными требованиями: одновременно существовали полицейские участки, врачебные участки, ветеринарные участки или пункты, страховые участки, школьные сети, почтовые маршруты и другие юрисдикции.

Городские учреждения также стали значительно сложнее. Материалы 1913–14 гг. содержат городскую думу и городскую управу во главе с городским руководством и со своим муниципальным персоналом, а также городскую санитарную комиссию. Последняя особенно важна, поскольку соединяла городскую власть с медицинской экспертизой и местной общественной деятельностью. Общественное здравоохранение стало не просто делом отдельного врача, а институционализированной сферой, требовавшей координации городских должностных лиц, врачей и других местных участников.

Сеть участковых попечительств была чрезвычайно разветвленной. Эти организации территориально подразделяли городскую социальную и благотворительную деятельность и вовлекали многочисленных жителей в регулярные общественные функции. Наряду с ними действовали городское ссудное учреждение и Городское общество взаимного страхования от огня. Эти учреждения не были ни простыми отделениями губернаторской канцелярии, ни частными обществами в современном смысле. Они принадлежали к все более плотной институциональной зоне между имперским управлением, городским самоуправлением, профессиональной службой и организованным местным обществом.

Столь же отчетливо проявлялась экономическая и финансовая специализация. Поздние материалы включают казначейство, губернское акцизное управление и его территориальные подразделения, фабричную инспекцию, отделение Государственного банка и Губернский экономический совет. Особенно показательна фабричная инспекция: промышленная деятельность породила специализированный надзорный аппарат с чиновниками, функции которых определялись уже не общим территориальным управлением, а конкретной сферой регулирования. Банковское дело, акцизное управление, промышленный надзор и экономическая координация добавляли новые специализированные сети к губернскому институциональному ландшафту.

Вместе с учреждениями менялся и персонал. В 1850 г. Черкасов, Потулов, Беклемишев и другие старшие фигуры представляли систему, в которой сравнительно небольшая чиновничья элита неоднократно появлялась в разных органах. К 1913–14 гг. этот принцип не исчез. Влиятельные местные лица по-прежнему занимали несколько должностей, а членство в управах, комиссиях, собраниях, санитарных органах, благотворительных и экономических учреждениях продолжало создавать значительное кадровое пересечение. Кадровая преемственность и институциональное умножение сосуществовали.

Но под этим элитным слоем теперь служили  врачи, фельдшеры, ветеринары, инженеры, статистики, бухгалтеры, страховые агенты, почтово-телеграфные служащие, фабричные инспекторы, банковские служащие, учителя, канцелярские работники, санитарный персонал, дорожные специалисты и другие профессиональные и полупрофессиональные служащие. Различие можно сформулировать предельно просто. В 1850 г. типичной была модель «один человек — несколько институциональных функций»; к 1913–14 гг. все более характерной становилась модель «одна функция — несколько специализированных работников». Это не означало исчезновения губернской элиты. Напротив, специализация создала многоуровневую кадровую систему. Наверху оставались губернаторы, старшие чиновники, дворянские руководители, председатели земских управ и заметные городские деятели, чьи должности связывали несколько учреждений. Ниже формировались расширяющиеся группы профессиональных и технических работников. Губернская система становилась одновременно более бюрократизированной, более профессиональной и более социально взаимосвязанной.

Социальные границы управления также становились значительно более проницаемыми. Уже в 1850 г. купцы участвовали в городских учреждениях, дворяне занимали сословные должности, духовенство входило в церковные структуры, а небюрократические лица появлялись в комитетах. Тем не менее бюрократия оставалась доминирующей институциональной рамкой. Городские органы, земские учреждения, санитарные комиссии, попечительства, страховые организации и экономические учреждения постоянно объединяли чиновников, врачей, профессионалов, купцов, потомственных почетных граждан, выборных представителей и других заметных городских деятелей.

Результатом была не просто более крупная бюрократия, а все более тесно переплетенная губернская элита. Один человек мог связывать городское управление с санитарной деятельностью, земской работой, страхованием, благотворительностью или иным общественным учреждением. Институциональное умножение поэтому не обязательно означало создание полностью отдельных кадровых групп. В одних случаях новые учреждения увеличивали число профессиональных работников; в других — создавали дополнительные точки связи между людьми, уже активно участвовавшими в губернской общественной жизни.

Не менее важной была территориальная трансформация. В 1850 г. доминирующую географию можно условно представить как «губерния → уезд → город», дополненную полицейскими и иными подразделениями. К 1903 г. карта стала значительно более дробной: «губерния → уезд → стан/участок → волость → город, посад, поселение или деревня», причем школы, почтовая служба, медицинские учреждения и другие структуры создавали собственные пересекающиеся сети. К 1913–14 гг. этот процесс продвинулся еще дальше. Полиция, медицина, ветеринария, страхование, образование, связь, экономический надзор и местное попечение создавали частично самостоятельные территориальные географии. Территориальное проникновение означало уже не просто распространение одной и той же иерархии вниз. Все чаще оно заключалось в наложении нескольких специализированных сетей на одну территорию. Деревня или небольшой населенный пункт могли одновременно находиться внутри полицейского участка, земского врачебного участка, зоны ветеринарного обслуживания, почтовой сети, школьного района, страхового участка и церковной структуры. Позднеимперская губернская система становилась, таким образом, не только иерархической, но и сетевой.

Полная хронология 1850 → 1903 → 1913–14 существенно меняет интерпретацию. Если сопоставить только 1850 и 1913–14 гг., трансформация может показаться резким скачком от малочисленной дореформенной бюрократии к сложной позднеимперской институциональной системе. Материалы 1903 г. показывают, что это был накопительный процесс. К 1903 г. уже были отчетливо видны основные направления изменений: земские учреждения, профессиональные медицинские службы, расширенное образование, связь, территориально дифференцированная полиция, городская деятельность, кооперативные организации и смешанные комитеты уже существенно преобразовали губернский ландшафт. Десятилетие между 1903 и 1913–14 гг. усилило, расширило и дополнительно специализировало эти процессы.

Этот процесс нельзя описывать и как замену государственного управления самоуправлением. Данные указывают на противоположное. Имперское государственное управление, земское и городское самоуправление, профессиональные учреждения и организованное местное общество расширялись одновременно. Государство становилось территориально более точным, а земские и городские структуры — более сложными. Профессиональные сети расширялись, тогда как традиционные должности сохранялись. Губернатор, губерния, уезд, полицейская иерархия, финансовые учреждения и другие старые структуры оставались узнаваемыми под новыми организациями. Старый имперский каркас не исчезал; вокруг него накапливались все более плотные институциональные слои. Сочетание сильной преемственности и масштабного наслоения было отчетливо видно уже к 1903 г.

Главный вывод состоит поэтому не просто в росте бюрократии. Изменилась сама организационная логика губернского управления. Псковская губерния прошла путь от системы с широкой институциональной дифференциацией, но ограниченным специализированным персоналом к системе, характеризовавшейся высокой институциональной плотностью, профессиональной специализацией, более дробным территориальным делением и пересекающимися функциональными сетями. При этом ранняя система полностью не исчезла. Старшие должностные лица продолжали связывать учреждения; прежние территориальные деления сохранялись; комитеты по-прежнему координировали формально отдельные ведомства; местные элиты продолжали соединять государство и общество. Трансформация сочетала институциональную преемственность, кадровую преемственность, профессионализацию, территориальное проникновение и организационную дифференциацию, а не замену одной модели другой.

В конечном счете Псковская губерния перешла от широкого, но малочисленного провинциального государственного аппарата к плотной системе пересекающихся государственных, земских, городских, профессиональных, экономических, церковных и общественных сетей. Государство становилось более присутствующим на местах не только за счет увеличения числа коронных чиновников, но и благодаря деятельности все более многочисленного мира врачей, учителей, ветеринаров, инженеров, статистиков, почтовых служащих, страховых агентов, городских должностных лиц, земского персонала, купцов, духовенства, профессионалов и укорененных в местной среде общественных деятелей. Именно этот парадокс, возможно, является главным выводом псковского случая: позднеимперское государство расширяло свое фактическое присутствие отчасти благодаря тому, что переставало действовать в одиночку.